郑永年:“一带一路”倡议需要新的战略思考

2019-04-16 04:52

对现在主导国际秩序的美国和一些西方大国来说,它们所关心的问题是中国是不是要通过“一带一路”来统治全世界;而对广大的发展中国家来说,它们所关切的是“一带一路”对自己国家发展所能产生的影响,而不是那么关切“一带一路”倡议的动力机制和意图。

 

本文授权自:IPP评论

一、 执行“一带一路”需要战略思考

 

首先需要说明一点以免人们对“战略”一词产生误解,这里所说的是中国的“一带一路”倡议需要战略思考。中国政府把“一带一路”界定为“倡议”,而非“战略”,是具有其本身的考虑的。后来海内外很多人所讨论的“一带一路”已经远远超出中国政府的界定,多数人把“一带一路”视为中国的“战略”。这里想表达的是,中国要实施这样一个“倡议”是需要战略思考的。换句话说,尽管“一带一路”本身不是被人们夸大了的“战略”,但执行“一带一路”是需要战略的。

 

任何一个大项目的实施都需要战略,何况像“一带一路”这样的跨区域和洲际的项目。尽管中国谦虚地把此界定为“倡议”,就是说这是一个开放的项目,中国的作用是“倡议”,各国都可以参与到其中来。不过,在实施方面,中国作为“倡议国”必须做更多的事情,发挥更大的作用。在实际执行层面也是这样,以至于很多人认为中国是这个项目的唯一主导者,是为了实现中国自身的国际意图。国际社会尤其是西方对“一带一路”就是如此认知的。

 

因此,无论从哪个角度来看,中国都必须思考其执行“一带一路”的战略。执行出现了问题,那么不管是对项目本身的可持续性还是对国际社会都会产生不是期望之中的结果。

 

自从“一带一路”推出来之后,到今天已经有六年时间了。至少在话语方面,“一带一路”的效应是巨大的。这个概念不仅已经广为传播,而且已经成为今天国际社会外交的一个主题词或者核心概念。但随着概念的广泛传播,人们对此的认识不是更清楚了,反而是更不清楚了。早期,人们比较机械地理解这个概念,即就字面来理解这个概念,以此认知中国所规划的“一带”和“一路”要经过哪些国家和区域。但到现在,这样的理解不那么管用了。一方面,似乎中国所做的所有事情都被界定为“一带一路”或者和“一带一路”挂起钩来。另一方面,因为“一带一路”是开放性的,越来越多的国家和区域都被划入“一带一路”的范畴。不过,如果范畴太大了,“一带一路”就失去了原有的含义。

 

二、国际层面对“一带一路”关切的问题

 

在国际层面,人们对“一带一路”所关切的问题有很多,但归纳起来,主要有两类不同的关切。对现在主导国际秩序的美国和一些西方大国来说,它们所关心的问题是中国“一带一路”倡议的动力机制和意图是什么。是像西方国家从前实践过的“帝国主义”、“扩张主义”、“殖民主义”,还是一个新版本的“主义”?中国要通过“一带一路”来统治全世界吗?是不是中国不满意于国际秩序现状,要通过“一带一路”重塑世界和区域秩序,或者修正这个秩序(即西方所说的“修正主义”)?还是仅仅如中国自身所说的,中国这样做不是挑战西方所确立的秩序,而是为了提供国际公共品,至多在西方秩序的基础之上做些补充?

 

而对广大的发展中国家来说,它们所关切的是“一带一路”对自己国家发展所能产生的影响,而不那么关切国际体系层面的问题。考虑到至少到现在为止“一带一路”沿岸沿边大多数国家都是发展中国家,很多仍然是落后国家,它们都需要发展,并且它们在国际社会也无话语权,这些国家对自己发展的关切不难理解。实际上,就很多国家来说,“一带一路”给予了它们一个重新选择或者调整发展模式的机会。二战以来,大多数国家都遵循西方模式,但并没有成功,那么多年过去了,它们仍然处于贫穷之中。

 

鉴于中国改革开放之后的成功经验,它们对中国的发展模式产生兴趣。它们对中国“一带一路”所重视的基础设施投资尤其感兴趣,因为落后的基础设施一直是这些国家经济发展的大障碍。不过,这并不是说这些国家对“一带一路”毫无疑虑。无论从概念上还是实践层面,一些国家是有疑虑的。例如它们也关切,中国会不会变成另一个类似西方的“帝国主义者”或者“殖民地主义者”?中国给予了它们无条件的投资,但它们是否能够承担得起对中国的债务?如果不能如期偿还,中国会对它们采取什么样的行动?中国通过“一带一路”参与它们的发展,但中国的方式是可以持续的吗?更为重要的是,中国通过参与它们的发展会不会试图影响它们的内政?

 

实际上,诸如此类的问题在这些发展中国家中往往因为各种因素(反对党、社会团体、西方势力等等)而经常被放大和夸大,而对中国在当地的项目产生极其负面的影响。缅甸、斯里兰卡和马来西亚是典型,巴基斯坦(中巴经济走廊)在很大程度上也面临类似的问题。

 

不管怎么样,所有国家,不仅“一带一路”沿岸沿边国,而且其他不那么相关的国家,都在积极计算和评估“一带一路”能够为自己带来的利益和风险。那么作为创始国的中国又如何呢?如果早期对“一带一路”的利益和风险的评估只是概念层面的,那么这么多年下来,现在的评估已经具有了丰富的经验材料。

 

“一带一路”可以给中国带来什么样的利益?有多少?中国又在不同层面(国内、区域和国际)面临怎样的风险?如何避免和控制风险?当一种方式因为形势的变化变得不再可行的时候,需要什么样的替代方式?简单地说,到了今天,中国要如何定义“一带一路”?要做什么?怎么做?实际上,对这些问题,很多人并不清楚。这就是说,中国需要对“一带一路”做新的战略思考。


三、如何评估中国在“一带一路”的利益和风险

 

如何评估中国自身在“一带一路”的利益和风险?其实,就内部来说,是实现可持续的发展;就外部来说,是实现国家安全。如果从这两个视角来看,人们至少需要考量如下几个问题。

 

其一,国内国际两方面发展的平衡。“一带一路”的首要目标就是要实现国内的可持续发展,而非西方所说的对外扩张。资本、产能和技术的“走出去”都是为了内部的发展。因此,“一带一路”以不影响内部可持续发展为原则。再者,一旦内部发展受到负面影响,那么外部的发展就没有了基础,变得更加不可持续了。这也是中国内部一些人所担心的。历史上,中国有这样的传统。朝贡体系是一个例子。其他国家向中国的皇帝叩一个头,中国就向这些国家开放贸易,而中国本身从来不要求他国向中国开放。这种不对称的开放使得朝贡体系经常成为中国的负担。

 

毛泽东时代的援外尽管是为当时的“生存外交”服务,但也是以牺牲内部利益为代价的。国家主导的“走出去”项目尤其要注意其经济能力的可持续性。有人开始担忧“一带一路”会变成另一个“郑和”项目,这并非没有一点道理。郑和七下西洋,充分体现了当时明朝的国家实力,但之后因为内部因素戛然而止。

 

其二,“一带”有可能给中国西部边境带来战略、文明等地缘政治环境方面的冲击。“一带”涉及中国和俄罗斯、中亚国家、中东地区之间的关系。数千年里,这些地区都是地缘政治环境最为复杂的地方。正因为如此,才会出现“长城”。到了今天,人们可能必须重新思考长城文化的价值。不同的宗教、不同的文明、不同的生活方式、伊斯兰极端主义、大小国错综复杂的关系,所有能够导致国际国内冲突的因素都在“一带”区域体现出来。而这些又会马上反映到中国内部,演变成中国本身的问题。

 

这些年来,尽管西方指责中国遏制伊斯兰文化,但在全球化背景下,中国西部的伊斯兰文化实际上得到大发展。此外,汉族人口的急剧减少、对少数民族的不合理的优惠政策、地方政府因为恐惧民族和宗教问题而不敢处理等等,使得这些地方变得越来越不可治理。同时,一旦中国想有所作为,以自己的方式来解决问题,就会立刻招致很大的国际压力。可以预见,“一带一路”不可能不影响到所有这些因素。如果“一带一路”能够对这些因素有所遏制,那么可能有助于治理;但如果“一带一路”“解放”了这些因素,那么广袤的西部就会变得不可治理。

其三,中国既是陆地国家,也是海洋国家,就要考虑如何维持陆地利益和海洋利益之间的平衡问题。传统上,中国自明清以来,陆地文化战胜了海洋文化,使得中国放弃了成为海洋大国的机会。今天,当人们的焦点转移到海洋国家的时候,如何处理陆地和海洋之间的关系需要很多的考量。经验地看,当人们在海洋遇到困难的时候,就很容易转向陆地,这是文化使然。从经济利益的角度来看,海洋显然远远比陆地重要。中国今天是世界上最大的贸易国,而百分之八十以上的贸易都需要经过南海。或者说,中国至少从经济上说,已经是海洋国家。但如何处理与海洋有关的问题呢?这方面需要做认真的战略考量。

 

这些年来,中国在黄海、东海、南海、印度洋等都面临着重要的挑战。如果没有发展出海洋精神,很难解决这些问题。今天,因为“一带一路”,这些问题变得具有现实性,因为毕竟“一路”是“二十一世纪海上丝绸之路”。

 

其四,既然走向了海洋,就要重新评估海洋的地缘政治价值。任何国家,除非是想建立帝国,否则无论是陆地地缘还是海洋地缘,其重要性都已经是大不如前了。今天,除了传统的技术制造业,金融和互联网已经成为经济主体。如果借用传统地缘政治的概念,人们可以说,谁控制了这两个相关的领域,谁就能控制世界。美国正在以各种方式减少对传统地缘的投入,而转向金融和互联网。所以,如果要排列一个优先次序的话,那么金融、互联网居先,海洋居次,陆地再次。

 

对陆地地缘,西方和美国一直会对中国实施批评、反对甚至阻挠的政策,但其本身不会投入太大,因为它们对陆地经济已经没有很大的经济动机。对海洋,美国会有相当大的投入来维持其海上霸权,这方面既有很大的经济动机,也有以美国为中心的安全考量。而对金融和互联网,美国的投入会最大。如果美国在陆地地缘上的利益已经不大,在海洋上美国仍然是不可挑战的霸权,那么在金融和互联网上尽管美国保持领先,但也感受到了来自中国的压力。这次,中美贸易战中,美国竭力打压中国的知识经济和技术的做法并不难理解。

 

如果在构建、调整和实施“一带一路”过程中能够把诸如此类的因素考虑进去,人们就既能够清醒地认识到“一带一路”所可能带来的利益和风险,也能够对“一带一路”在中国内外发展中的角色有一个客观的认识。

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